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理論研究
關于人民參與地方立法的幾點思考
市人大常委會法制工作委員會辦公室主任 韓院
發布時間:2018-12-17  來源:銅川市人大常委會

黨的十九大提出要堅持以人民為中心,人民是歷史的創造者,是決定黨和國家前途命運的根本力量,對立法工作也提出了明確的要求,要推進科學立法、民主立法、依法立法,以良法促進發展、保障善治?!斷芊ā返詼跫垂娑ǎ褐謝嗣窆埠凸囊磺腥κ粲諶嗣?。人民依照法律規定,通過各種途徑和形式,管理國家事務,管理經濟和文化事業,管理社會事務?!讀⒎ǚā芬裁魅飯娑ǎ毫⒎ㄓΦ碧逑秩嗣竦囊庵?,發揚社會主義民主,堅持立法公開,保障人民通過多種途徑參與立法活動。這些都為新時代的立法工作指明了方向,提出了新的更高的要求。設區的市的立法作為最低一級的地方立法活動更是應該注重拓展人民有序參與立法途徑,盡最大可能吸收社會公眾的立法意見,使其成為提升立法質量,立良法、行善治的一項重要保證。

一、保障人民有序參與立法的重要性

人民參與立法是立法的力量源泉,是地方立法內容合理合法,具備民意權威的本質要求,是地方立法的生命所在,具有重要的意義。

(一)有利于把握地方立法工作的正確方向。憲法規定,我們國家是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家。中華人民共和國的一切權力屬于人民。在我國社會主義制度下,人民是國家的主人。因此,把握好立法工作方向的一個標準就是看它是否能夠為人民的更全面、更充分的發展提供保障。我們能否始終尊重人民的主體地位,從民意中汲取立法的動力和營養,保障人民各項權益,切實把實現好、維護好、發展好廣大人民的根本利益作為立法工作的出發點和落腳點。

(二)有利于提高地方立法質量。對地方立法而言,由于立法范圍一般及于本行政區域實際情況有關的地方性事務。與人民的的聯系更為緊密,關系到本地區公眾的切身利益。生活于該地區的人民對于本地區的事務也往往有更多的了解,因此他們提出的一些意見和建議往往更符合客觀實際,更有針對性,更有利于法規的實施。這些意見和建議吸收到法規當中去,必然會增強法規的時效性、特色性和可操作性。同時,人民參與地方立法還可以提高立法工作的透明度,使立法主體接受監督,遏制立法腐敗,減少立法中部門利益?;ぶ饕?,保證地方性法規的客觀、公正。人民是依法治國的主體和力量源泉。必須堅持法治建設為了人民、依靠人民、造福人民、?;と嗣?,以保障人民根本權益為出發點和落腳點,保證人民依法享有廣泛的權利和自由、承擔應盡的義務,維護社會公平正義,促進共同富裕。這是提高地方立法質量,確保立法工作合法性的根本要求。

(三)有利于增強公眾對法治的信心,有利于制定的法規貫徹執行。法規的執行性不但取決于立法機關的決策能力,而且取決于決策信息的多寡和采用機制。通過各種有效途徑,最大限度吸收到的民意,代表著不同利益群體、不同階層、不同的利益訴求往往是立法機關作出理性決策的重要信息來源和決策依據。再通過反饋機制等實現立法者和公眾之間的良性互動,實現立法過程的"從群眾中來",而正當法規正式頒布實施再"到群眾中去"的時候,必然會提高公眾對法規的理解和支持,提升法律法規的公信力,一定程度上消除了法規在執行中的障礙,同時更增強了民眾遵守法律法規的自覺性,從而促進法規的順利實施。

法規的執行性也取決于法規與實際情況的契合度。馬克思曾說,"立法者應該把自己看作是一個自然科學家,他不是在制造法律、不是在發明法律,而僅僅是在表述法律……如果一個立法者用自己的臆想來代替事情的本質,那么我們就應該責備他極端任性。""只有當法律是人民意志的自覺表現,因而是同人民的意志一起產生并由人民的意志所創立的時候,才會有確實的把握,正確而毫無成見地確定某種倫理關系的存在已不再符合其本質的那些條件,做到既符合科學所達到的水平,又符合社會上已形成的觀點。"

二、我市人民參與地方立法的主要問題

我市地方立法工作開展僅僅兩年多,我們公布實施了制定出臺了《銅川市地方立法條例》,編制實施了2016年度、2017年立法工作計劃,編制了2017-2021五年立法規劃,制定了《銅川市人大常委會地方立法工作規程》等9項地方立法工作制度,選聘了22名立法咨詢專家,確定了銅川市宜君縣人大常委會等6個基層立法聯系點,開展了《銅川市城鎮生活飲用水二次供水管理條例(草案)》進行了初審以及修改等工作。在立法工作的每一個過程環節中,我們都非常注重對人民群眾和社會各界立法意見和建議的收集、吸納。盡管如此,在我市人民參與地方人民還存在很多問題,主要表現為人民對立法工作的參與度偏低的問題,征求立法意見的途徑較較少,各級人大代表對立法工作認識不足、積極性不高,收集到的立法意見和建議數目偏少的問題,意見、建議質量不高,基層立法聯系點的作用尚未發揮等等。在征求社會各界和人民群眾立法意見和建議,人民參與地方立法方面,我們要持續進行加強、提升。

三、如何加強人民參與地方立法的幾點思考

加強人民參與地方立法具有理論性、政策性、實踐性和持續性,立法民主也體現在人民平等全程參與,實質性地影響地方立法的各個程序、環節,使得立法立法真實地體現民意,體現人民的需求。

(一)立法工作必須樹立人民主體地位意識。與立法工作有關的所有人員務必要銘記,人民立場是我們黨的根本立場,堅持人民立場是立法的本質要求,是立法始終富于生命力的重要保障。我國憲法規定,中華人民共和國的一切權力屬于人民。因此,從根本意義上講,人民群眾是立法的主體,制定良法,必須緊緊依靠人民,走群眾路線,實行專群結合。馬克思指出:"只有當法律是人民意志的自覺表現,因而是同人民的意志一起產生并由人民的意志所創立的時候,才會有確實的把握,正確而毫無成見地確定某種倫理關系的存在已不再符合其本質的那些條件,做到既符合科學所達到的水平,又符合社會上已形成的觀點。"一部地方法規,是否屬于良法,最根本的檢驗標準就是看他是否體現了人民的意志,是否反映了最廣大人民的根本利益。如果沒有人民主體作用的充分發揮,公眾的利益就難以通過立法得到切實保障。

(二)立法工作必須全程宣傳、全程是必須借助現代傳媒以及傳統方法,對立法進程全程宣傳,使人民群眾和社會各界充分了解立法的全過程,并為社會公眾搭建快捷的互動參與平臺,增強群眾的知曉率和參與度,增強立法的透明度。二是要有保障社會公眾參與立法的體制機制。如果只有讓人民參與的愿望,或只作一般性號召,而無具體保證的措施程序,人民參與就會成為空話或淪為形式。要充分運用公開征求意見、聽證、評估、論證、協商、建立基層立法聯系點、建立立法咨詢專家管理庫等辦法將人民參與的途徑用制度保證起來。三是建立意見反饋和監督機制。不同利益主體、不同階層代表通過各種形式,參與地方立法所表達的各種聲音,都希望得到重視和采納。作為地方性法規制定機關或者起草單位應該認真對待、妥善處理。對人民提出的立法建議和意見,要進行全面、客觀的歸納整理和科學客觀地分析評估,真實地表達人民的利益訴求內容;對提出的立法建議和意見,合理的采納,未采納的要說明理由,認真回應人民參與立法過程中所提出的不同意見和建議。特別是在制定與群眾利益密切相關的法規時,要廣泛聽取意見,及時反饋意見建議采納情況;將各方面提出的意見、建議進行匯總、

整理后公布,以提高社會各界參與立法的積極性,形成人民與立法機關的良性互動;對被采納的科學的合理的建議和意見的參與人可以給予適當的物質和精神上的獎勵,便于更好地調動公眾參與立法的積極性。

(三)立法工作必須重視基層和一線的聲音。立法工作絕不能"閉門造法",要使制定的法規更加符合民意,不僅要"請進來",立法工作者還必須"走出去",深入基層和一線調查研究。每項立法自始至終都要深入實際、深入群眾,全面深入地了解本地實際情況、了解人民群眾關心的熱點、難點問題,通過調查研究掌握第一手的鮮活的材料,使立法工作有的放矢,客觀、真實地反映現實需要,符合當地的實際情況,符合民意,真正起到以人為本、立法為民的目的。同時,要靈活運用各種調查研究方式??梢圓扇】富?、研討會、專題論證會、立法聽證會的形式,也可以采取實地考察、問卷了解情況及在媒體上征求社會各界意見等多種形式,還可以多種形式并用,使調查研究點面結合,具有廣泛性、針對性,提高立法調研的實效。

(四)充分發揮人大代表的作用。人大代表參與立法工作是人大代表行使職權的體現,是民主政治的體現,同時是聯系群眾的價值體現,是發揮人大在立法中主導作用的一個重要舉措。一是在編制立法規劃和立法計劃的過程中,要對代表提出的議案和建議中的立法項目認真地進行研究。二是人大和其他法規起草機構在進行立法調研時,邀請有關代表參加,增強代表對法規草案的熟悉。三是常委會在立法過程中要邀請代表列席。四是通過制度保證人大代表在立法過程中能夠充分地發揮作用。

(五)立法工作必須充分發揮基層立法聯系點的作用?;懔⒎檔閌鞘迪摯帕⒎ǖ鬧匾教ê陀幸嫣剿?,依托立法聯系點組織來自不同方面的基層單位、群眾和專家學者參加征求意見活動,以便于更直接、更暢通地了解基層單位和人民群眾在地方立法中的社情民意,以及對地方立法的需求。市人大常委會基層立法聯系點來自不同方面,很有代表性,既有地方國家權力機關,也有基層社區等,可以更好地保證立法統籌兼顧不同方面的利益,提高法規的針對性、可操作性和實效性。要加強對基層立法聯系點工作人員的培訓,經常安排他們參加立法活動,對立法工作盡量能使他們參加,增強他們對立法工作的積極性。

(六)立法工作必須充分發揮立法聽證作用,保證人民群眾在立法中的的話語權。與座談會等征求意見的方式不同,聽證會有明確的主題,發言人必須圍繞一個問題陳述或辯論,且有時間限制,類似于辯論會的模式。聽證會主持人引領各執己見的雙方代表頻頻交鋒,甚至各方圍繞焦點問題爭論不休。但是聽證會并不帶有決出勝負的目的性,會后形成的聽證報告,反映聽證會的真實情況、充分表達參加人的觀點和理由。聽證報告提交給市人大常委會組成人員,作為審議條例草案的參考和修改條例草案的重要依據。要充分運用好《銅川市人大常委會地方立法聽證規則》,做好焦點問題的立法聽證。

(七)立法工作必須開展立法評估,不斷深化民主立法。法規評估包括立法前評估和立法后評估,有利于提高立法質量、法規效力和執法水平。立法效果誰說了算,誰最有發言權,是人民群眾,因此,深入實際調查研究,是開展法規評估的基本方法,好用不好用,管用不管用都是群眾說了算。立法工作者要本著服務理念,問計于群眾的態度,虛心聽取群眾意見,對群眾不滿意的內容進行修改,做到嚴格遵守上位法的同時,滿足群眾需求和便于實際工作三者統一。

(八)立法工作必須充分發揮專家學者的智庫作用。地方立法是一項政策性、專業性、操作性很強的復雜的系統工程,要求立法參與者不僅要有較為深厚的理論素養,而且還要求有較豐富的實踐經驗和較高的法律思維能力,更需要依靠集體的智慧,兼聽來自各方面意見。因此在實際工作中僅靠少數幾個立法工作者是遠遠不夠的,還需要借助社會各方面的專家學者提供智力支持。一是凡立法過程中的草案盡量都提前發函或通過電子郵件發給立法咨詢專家,給他們充裕的時間修改時間;二是對立法中涉及理論性、專業性、技術性較高的問題,注重傾聽、吸納專家學者的意見和建議;三是建立便捷高效的聯系制度,搭建溝通交流的平臺,及時通報立法的基本情況,不斷提高他們參與立法工作的積極性和實效性,拓寬各方面專家學者參與立法工作的深度和廣度,讓他們更廣泛的參與全方位的立法工作,為地方立法發揮更大的作用,可以平衡立法專業化要求和民主化要求,確保立法質量。

地方立法工作是理論與實踐的結合,我們在用足用好現有的民主立法途徑的基礎上,也將繼續不斷地積累經驗,探索新的方式方法,拓展人民有序參與立法的途徑,不斷深入推進地方立法民主化,使立出的法接地氣,真管用,將人民群眾對美好生活的需要落在實處,為我市追趕超越、轉型發展提供堅強的法制保障。

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